ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 24 февраля 2015 г. по делу № 3-4/2015~М-1/2015

(извлечение)

Приказом Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 8 ноября 2012 г. № 40/396 установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности открытого акционерного общества "Томская распределительная компания" (далее - ОАО "ТРК") с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки. Данный приказ действует в редакции приказов Департамента тарифного регулирования Томской области от 28 июня 2013 г. № 19/377, от 9 августа 2013 г. № 25/434, от 31 декабря 2013 г. № 51/1061, от 20 июня 2014 г. № 15/99, от 28 ноября 2014 г. № 32/372, от 30 декабря 2014 г. № 6-108/9(751).
В приложении 1 к приказу определен, в том числе, базовый уровень подконтрольных расходов ОАО "ТРК", который на 2012 год составляет /__/ миллионов рублей, на 2013 год - /__/ рублей, на 2014 год - /__/ рублей, на 2015 год - /__/ рублей, на 2016 год - /__/ рублей, на 2017 год - /__/ рублей.
Прокурор Томской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня его принятия приложения 1 к приказу Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 8 ноября 2012 г. № 40/396 "О долгосрочных параметрах регулирования деятельности открытого акционерного общества "Томская распределительная компания" с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки" в части установленной величины базового уровня подконтрольных расходов.
В обоснование требований ссылался на то, что оспариваемым нормативным правовым актом величина базового уровня подконтрольных расходов ОАО "ТРК" определена с нарушением положений пункта 12 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, которым закреплено, что в отношении территориальных сетевых организаций, регулирование деятельности которых осуществляется с применением метода доходности инвестированного капитала, переход после 1 июля 2012 г. к регулированию цен (тарифов) с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки в течение долгосрочного периода регулирования осуществляется при условии согласования долгосрочных параметров регулирования с Федеральной службой по тарифам. При этом базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый при переходе к регулированию тарифов на услуги по передаче электрической энергии с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, не может превышать базовый уровень операционных расходов, установленный при применении метода доходности инвестированного капитала, увеличенный на расходы на обслуживание заемных средств.
В нарушение вышеуказанных требований законодательства при переходе к регулированию тарифов на услуги ОАО "ТРК" по передаче электрической энергии с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (приказ от 8 ноября 2012 г. № 40/396) базовый уровень подконтрольных расходов, ранее установленный для организации при применении метода доходности инвестированного капитала, увеличен на /__/ миллионов рублей. При этом правовые основания для увеличения базового уровня подконтрольных расходов отсутствовали, поскольку расходы на обслуживание заемных средств в необходимую валовую выручку сетевой организации не включались.
Завышение базового уровня подконтрольных расходов на 2012 год явилось причиной последующего неверного определения размера уровня подконтрольных расходов ОАО "ТРК" на 2013 - 2017 годы и привело к необоснованному завышению размера тарифов на электрическую энергию на территории региона на период 2012 - 2017 годов.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено ОАО "ТРК".
В судебном заседании прокуроры прокуратуры Томской области Гришачев Д.С. и Чмирь Н.А. заявленные требования поддержали.
Представитель Департамента тарифного регулирования Томской области Крынин М.А. против удовлетворения заявленных требований возражал, указал, что переход к регулированию методом долгосрочной индексации необходимой валовой выручки от регулирования методом доходности инвестированного капитала, как долгосрочных параметров, так и тарифов ОАО "ТРК" был полностью осуществлен до вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 663, которым установлено правовое ограничение для величины базового уровня подконтрольных расходов, в связи с чем указанная норма не подлежала применению при принятии оспариваемого приказа.
Представители ОАО "ТРК" считали заявленные требования необоснованными, ссылаясь на то, что правила перехода от регулирования методом доходности инвестированного капитала к методу долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, устанавливающие ограничения в отношении величины базового уровня подконтрольных расходов, законодательно определены только после 1 июля 2012 г., тогда как для ОАО "ТРК" в силу императивного указания, содержащегося в пункте 4 постановления Правительства Российской Федерации № 1178 от 29 декабря 2011 г. "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", регулирование тарифов на электрическую энергию с 1 июля 2012 года осуществляется с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки вне зависимости от издания каких-либо приказов регулирующим органом или каких-либо действий со стороны ОАО "ТРК". При этом размер базового уровня подконтрольных расходов был рассчитан методом экономически обоснованных расходов и утвержден приказом Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 3 апреля 2012 г. № 9/126 в соответствии с Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам № 98-э от 17 февраля 2012 г.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив оспариваемые нормативные положения на предмет соответствия федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению.
В части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации закреплено право граждан, организаций, считающих, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурора в пределах своей компетенции на обращение в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Возможность и необходимость государственного регулирования цен закреплена в пункте "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которому установление правовых основ единого рынка и основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации.
В силу абзаца 2 пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами.
Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии установлены Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ "Об электроэнергетике".
В соответствии с абзацем 7 пункта 4 статьи 23.1 Федерального закона "Об электроэнергетике" цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный уровни таких цен) подлежат государственному регулированию.
Согласно пункту 3 статьи 24 Федерального закона "Об электроэнергетике" органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы), указанные в статье 23.1 настоящего Федерального закона, за исключением цен (тарифов), регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.
Полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования цен (тарифов) регламентированы пунктами 1 и 2 статьи 23.1 Федерального закона "Об электроэнергетике". Указанными нормами регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, не отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в области государственного регулирования цен (тарифов). Следовательно, установление этих цен (тарифов) относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
Система органов государственной власти области устанавливается субъектом Российской Федерации самостоятельно (часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации).
На момент принятия оспариваемого приказа на территории Томской области полномочиями по государственному регулированию тарифов, цен, ставок, расценок, наценок и надбавок на продукцию, товары либо услуги, в том числе по установлению подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) в сфере электроэнергетики в силу Положения, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 24 февраля 2010 г. № 9, был наделен Департамент тарифного регулирования и государственного заказа Томской области, являющийся исполнительным органом государственной власти Томской области.
На основании постановления Губернатора Томской области от 30 августа 2012 г. № 94 "О структуре исполнительных органов государственной власти Томской области и составе Администрации Томской области" Департамент тарифного регулирования и государственного заказа Томской области реорганизован путем разделения, его правопреемником является Департамент тарифного регулирования Томской области (пункт 1 Положения о Департаменте тарифного регулирования Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 31 октября 2012 г. № 145).
В соответствии с пунктом 9 Положения Департамент тарифного регулирования и государственного заказа Томской области для реализации возложенных на него задач имеет право разрабатывать и принимать соответствующие правовые акты, в том числе и нормативного характера.
Аналогичными полномочиями наделен Департамент тарифного регулирования Томской области.
Статьей 80 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы № 136 от 26 июля 1995 г., установлено, что правовыми актами исполнительных органов государственной власти области, не входящих в состав Администрации Томской области, являются приказы и распоряжения (пункт 3), при этом нормативные правовые акты принимаются в форме приказов (пункт 4). Данное положение содержится также в пункте 2 статьи 8 Закона Томской области "О нормативных правовых актах Томской области" от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ.
Из содержания статей 11, 12 Положений о Департаменте тарифного регулирования и государственного заказа Томской области и Департаменте тарифного регулирования Томской области следует, что приказы, распоряжения от имени органа подписывает начальник Департамента, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Губернатором Томской области по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.
Статьями 5 и 6 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12 мая 2000 г. "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области" (в редакции Закона Томской области от 16 февраля 2011 г. № 25-ОЗ) предусмотрено, что законы, а также иные нормативные правовые акты Томской области вступают в силу со дня их официального опубликования, если действующим законодательством или самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу. Официальным опубликованием закона Томской области, постановления Законодательной Думы Томской области, постановления Губернатора Томской области и постановления Администрации Томской области считается первая публикация их полного текста в "Собрании законодательства Томской области", иных официальных периодических изданиях органов государственной власти области либо иных периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт (договор), предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов. Официальным опубликованием нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Томской области считается первая публикация их полного текста в периодических печатных изданиях, с которыми заключен государственный контракт (договор), предусматривающий официальное опубликование нормативных правовых актов, либо в учрежденных ими печатных средствах массовой информации.
Прокурором оспариваются долгосрочные параметры регулирования деятельности ОАО "ТРК" с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки в части установленной величины базового уровня подконтрольных расходов на долгосрочный период 2012 - 2017 годы.
Данные долгосрочные параметры утверждены приказом Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 8 ноября 2012 г. № 40/396 и в настоящее время действуют в редакции приказов Департамента тарифного регулирования Томской области от 9 августа 2013 г. № 25/434, от 31 декабря 2013 г. № 51/1061, от 20 июня 2014 г. № 15/99.
Приказы подписаны начальниками Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области и Департамента тарифного регулирования Томской области, назначенными на должность распоряжением от 17 июня 2010 г. № 94-р-к и от 11 апреля 2013 г. № 69-р-к соответственно.
Приказ от 8 ноября 2012 г. № 40/396 и утвержденные долгосрочные параметры опубликованы в "Собрании законодательства Томской области", выпуск № 11/1(88), ноябрь 2012 г. Приказы от 9 августа 2013 г. № 25/434, от 31 декабря 2013 г. № 51/1061, от 20 июня 2014 г. № 15/99 опубликованы в "Собрании законодательства Томской области", выпуск № 8/1(97), август 2013 г.; в журнале "Известия энергетики и ЖКХ", № 14, 2013 г.; в "Собрании законодательства Томской области", выпуск № 6/2(107), июнь 2013 г.
Для установления природы оспариваемого акта суд учитывает разъяснения, содержащиеся в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также определение нормативного правового акта, приведенное в статье 2 Закона Томской области от 7 марта 2002 г. № 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области", согласно которому им является официальный документ, принятый (изданный) на областном референдуме либо нормотворческим органом государственной власти Томской области в определенной настоящим Законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Оспариваемым приказом, утвердившим долгосрочные параметры регулирования деятельности ОАО "ТРК", рассчитанным на неоднократное применение в течение долгосрочного регулируемого периода, устанавливаются правовые нормы (правила поведения), обязательные для сетевой организации, необходимая валовая выручка которой включена в расчет единого (котлового) тарифа на услуги по передаче электрической энергии, а также регулируются отношения по расчетам за такие услуги применительно к неопределенному кругу лиц, а потому названный документ обладает признаками нормативного правового акта.
При изложенных данных оспариваемый прокурором приказ принят Департаментом тарифного регулирования и государственного заказа Томской области в пределах предоставленных ему полномочий, является нормативным правовым актом, опубликованным в установленном порядке, а потому может быть оспорен по правилам главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
В силу абзаца 6 пункта 4 статьи 23 Федерального закона "Об электроэнергетике" государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые территориальными сетевыми организациями, за исключением организаций, названных в абзаце 5 данного пункта, с 1 января 2012 года осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности таких организаций, в том числе с применением метода доходности инвестированного капитала. Выбор и применение методов государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляются в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), а также Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике.
Согласно пункту 2 Основ ценообразования под долгосрочными параметрами деятельности понимаются параметры расчета долгосрочных цен (тарифов), устанавливаемые на долгосрочный период регулирования сроком не менее пяти лет. При этом долгосрочные цены (тарифы) - это регулируемые цены (тарифы), по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию (мощность) и соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, установленные на основе долгосрочных параметров регулирования.
Исходя из пункта 12 Основ ценообразования метод доходности инвестированного капитала и метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки являются одними из методов регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике. Выбор метода регулирования в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемую деятельность, производится регулирующим органом.
Тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, регулирующими органами определяются на основании долгосрочных параметров регулирования, перечисленных в пункте 38 Основ ценообразования, включающих, помимо прочего, базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами.
При этом согласно пункту 6 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки (далее - Методические указания), утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 г. № 98-э, базовый уровень подконтрольных расходов является одним из долгосрочных параметром регулирования, которые в течение долгосрочного периода регулирования не меняются.
На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования. В течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной расчетный период регулирования (пункты 8, 9 Методических указаний).
Из представленных в материалы дела документов судом установлено, что ОАО "ТРК" в соответствии с основными видами деятельности, определенными Уставом, является территориальной сетевой организацией, осуществляющей оказание услуг по передаче и распределению электрической энергии.
На основании приказа Региональной энергетической комиссии Томской области от 22 декабря 2009 г. № 67/449 для ОАО "ТРК" были установлены долгосрочные параметры регулирования и тарифы на трехлетний долгосрочный период регулирования 2010 - 2012 годы. Указанные долгосрочные параметры и тарифы были определены методом доходности инвестированного капитала.
Изменение метода регулирования ОАО "ТРК" было осуществлено органом тарифного регулирования в 2012 году во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике".
Так, пунктом 3 указанного постановления Правительства Российской Федерации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов было предписано в срок до 1 апреля 2012 г. принять решения об установлении (пересмотре) с 1 июля 2012 г. долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций, а также тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или на ином законном основании территориальным сетевым организациям, на второе полугодие 2012 года.

При этом в соответствии с абзацем 1 пункта 4 данного нормативного акта для организаций, регулирование деятельности которых осуществлялось с применением метода доходности инвестированного капитала, в случае отсутствия инвестиционной программы со сроком действия до 2018 года и (или) согласования долгосрочных параметров регулирования с Федеральной службой по тарифам с 1 июля 2012 г. регулирование тарифов на электрическую энергию (мощность) осуществляется с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки. Для территориальных сетевых организаций, регулирование деятельности которых в 2011 году осуществлялось с применением метода доходности инвестированного капитала, сроком окончания очередного долгосрочного периода регулирования будет являться дата не ранее 1 июля 2017 г.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2012 г. № 2396 сроки принятия решения об установлении (пересмотре) долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций были перенесены с 1 апреля 2012 г. на 1 июня 2012 г.
Учитывая, что инвестиционная программа ОАО "ТРК" была утверждена приказом Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 7 июля 2011 г. № 36/1614 на период 2010 - 2014 годы, и отсутствовала названная программа со сроком действия до 2018 года, регулирование тарифов на электрическую энергию для ОАО "ТРК" с 1 июля 2012 г. подлежало с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 663 в постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" были внесены изменения и введен пункт 3(1), согласно которому органам тарифного регулирования субъектов Российской Федерации до 15 октября 2012 года предписано пересмотреть с 1 ноября 2012 года до окончания долгосрочного периода регулирования долгосрочные параметры регулирования в отношении территориальных сетевых организаций, регулирование деятельности которых в первом полугодии 2012 года осуществлялось с применением метода доходности инвестированного капитала, а с 1 июля 2012 года - с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Также данным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 пункт 12 Основ ценообразования был дополнен абзацем 14, которым устанавливались ограничения в отношении величины базового уровня подконтрольных расходов, устанавливаемого при переходе к регулированию тарифов на услуги по передаче электрической энергии с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки. Согласно положениям данной правовой нормы в отношении территориальных сетевых организаций, регулирование деятельности которых осуществляется с применением метода доходности инвестированного капитала, переход после 1 июля 2012 г. к регулированию цен (тарифов) с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки в течение долгосрочного периода регулирования осуществляется при условии согласования с Федеральной службой по тарифам долгосрочных параметров регулирования, указанных в пункте 38 настоящего документа. При этом базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый при переходе к регулированию тарифов на услуги по передаче электрической энергии с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, не может превышать базовый уровень операционных расходов, установленный при применении метода доходности инвестированного капитала, увеличенный на расходы на обслуживание заемных средств.
Системное толкование приведенных правовых норм в их взаимосвязи позволяет сделать вывод о том, что переход сетевой организации в течение одного долгосрочного периода от регулирования методом доходности инвестированного капитала к регулированию тарифов с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки после 1 июля 2012 г. должен быть осуществлен при соблюдении двух условий: согласование долгосрочных параметров регулирования с Федеральной службой по тарифам, а также непревышение устанавливаемого базового уровня подконтрольных расходов над базовым уровнем операционных расходов, установленным при применении метода доходности инвестированного капитала, увеличенным на расходы на обслуживание заемных средств.
Вопреки изложенным требованиям, названные условия при установлении величина базового уровня подконтрольных расходов ОАО "ТРК" органом тарифного регулирования были соблюдены не в полном объеме.
Согласно пояснениям представителя Департамента тарифного регулирования Томской области основанием для принятия оспариваемого приказа Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 8 ноября 2012 г. № 40/396 явилась необходимость реализации норм постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике" в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 663.
В связи с чем Департаментом тарифного регулирования и государственного заказа Томской области 2 октября 2012 г. за № 53-1954 было направлено соответствующее заявление с предлагаемыми долгосрочными параметрами регулирования деятельности ОАО "ТРК" для согласования с Федеральной службой по тарифам. Приказом Федеральной службой по тарифам от 12 октября 2012 г. № 669-э долгосрочные параметры регулирования деятельности ОАО "ТРК" на долгосрочный период с 2012 - 2017 годы с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки были согласованы, в том числе базовый уровень подконтрольных расходов.
Вместе с тем сравнение оспариваемого приложения 1 к приказу Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 8 ноября 2012 г. № 40/396 в части величины базового уровня подконтрольных расходов с базовым уровнем операционных расходов ОАО "ТРК", установленным приказом Региональной энергетической комиссии Томской области от 22 декабря 2009 г. № 67/449 "О долгосрочных тарифах на услуги по передаче электрической энергии для сетевых организаций, рассчитанных методом доходности инвестированного капитала", показывает, что установленная величина базового уровня подконтрольных расходов превышает базовый уровень операционных расходов, установленный для ОАО "ТРК" при применении метода доходности инвестированного капитала.
Так, приказом от 8 ноября 2012 г. № 40/396 величина базового уровня подконтрольных расходов определена в размере /__/ рублей, в то время как в соответствии с приказом от 22 декабря 2009 г. № 67/449 базовый уровень операционных расходов составлял /__/ рублей на 2010 год, /__/ рублей на 2011 год, /__/ рублей на 2012 год.
При этом, как следует из сообщения Департамента тарифного регулирования Томской области от 21 января 2015 г. № 53-02-0072, расходы на обслуживание заемных средств в состав базового уровня подконтрольных расходов, являющегося одним из долгосрочных параметров регулирования деятельности ОАО "ТРК", органом тарифного регулирования не включались.
Последующий пересмотр величины базового уровня подконтрольных расходов ОАО "ТРК", произведенный Департаментом тарифного регулирования Томской области в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 2013 г. № 403 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам функционирования территориальных сетевых организаций", приказом Федеральной службы по тарифам № 1639-д от 18 декабря 2013 г. о частичном удовлетворении требований, указанных в заявлении ОАО "ТРК" о досудебном рассмотрении спора (№ ФСТ-25340-27 от 18 октября 2013 г.), предписанием Федеральной службы по тарифам от 24 апреля 2014 г. № 4-3995 о прекращении нарушений законодательства о государственном регулировании цен (тарифов) в сфере электроэнергетики, результатом которого явилось принятие приказов от 9 августа 2013 г. № 25/434, от 31 декабря 2013 г. № 51/1061, от 20 июня 2014 г. № 15/99, не устранил нарушения положений абзаца 16 пункта 12 Основ ценообразования (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела), поскольку величина базового уровня подконтрольных расходов на 2012 год, установленная приказом от 8 ноября 2012 г. № 40/396 в действующей редакции, составляет /__/ рублей и превышает уровень, принятый на 2012 год при регулировании методом доходности инвестированного капитала.
Завышение базового уровня подконтрольных расходов на 2012 год явилось причиной последующего неверного определения размера уровня подконтрольных расходов ОАО "ТРК" на остальные годы (2013 - 2017 годы) долгосрочного периода.
Кроме того, суд принимает во внимание, что ОАО "ТРК" оказывает потребителям Томской области услуги по передаче электрической энергии, используя единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии.
Для расчета единых (котловых) тарифов применяются Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 6 августа 2004 № 20-э/2. Согласно указанным Методическим указаниям расчет единых (котловых) тарифов производится на основе необходимой валовой выручки каждой сетевой организации, расположенной на территории субъекта Российской Федерации. Для расчета единых (котловых) тарифов на территории субъекта Российской Федерации суммируется необходимая валовая выручка всех сетевых организаций.
В соответствии с пунктом 11 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 17 февраля 2012 г. № 98-э, необходимая валовая выручка сетевых организаций в части содержания электрических сетей определяется как сумма подконтрольных расходов, неподконтрольных расходов, а также расходов, связанных с компенсацией незапланированных расходов (со знаком "плюс") или полученного избытка (со знаком "минус").
В связи с чем изменение базового уровня подконтрольных расходов в сторону уменьшения (при условии неизменности иных расходов) повлечет уменьшение необходимой валовой выручки сетевой организации и, как следствие, уменьшение единых (котловых) тарифы на услуги по передаче электрической энергии.
Законодательство об электроэнергетике базируется на принципах соблюдения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии; обеспечения доступности электрической энергии для потребителей и защиты их прав; обеспечения защиты потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) на электрическую энергию (пункт 1 статьи 6 и пункт 1 статьи 20 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ "Об электроэнергетике").
Таким образом, неверное определение органом тарифного регулирования величины базового уровня подконтрольных расходов ОАО "ТРК" привело к необоснованному завышению размера тарифов на электрическую энергию на территории субъекта на период 2012 - 2017 годов, что противоречит основополагающим принципам организации экономических отношений в сфере электроэнергетики и является недопустимым, поскольку нарушает баланс экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии.
В своих возражениях относительно заявленных требований представители заинтересованных лиц ссылались на то, что действие пункта 12 Основ ценообразования в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 663 не распространяется на ОАО "ТРК", и установленные в нем ограничения не подлежали применению при принятии оспариваемого приказа, поскольку изменение метода регулирования сетевой организации было осуществлено до 1 июля 2012 г. на основании приказа Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 3 апреля 2012 г. № 9/126, которым установлены долгосрочные параметры регулирования с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Данные доводы подлежат отклонению по следующим основаниям.
Действительно, приказом Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 3 апреля 2012 г. № 9/126 "О внесении изменений в приказ Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 28 декабря 2011 г. № 74/726 "О долгосрочных параметрах регулирования для территориальных сетевых организаций, в отношении которых тарифы на услуги по передаче электрической энергии устанавливаются на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций" для ОАО "ТРК" были установлены долгосрочные параметры регулирования деятельности методом долгосрочной индексации необходимой валовой выручки на период с 2012 по 2014 годы.
Факт применения в данном случае названного метода регулирования лицами, участвующими в деле, не оспаривается и подтверждается тем, что долгосрочные параметры ОАО "ТРК" были установлены по форме приложения № 2.1. к форме решения регулирующего органа, утвержденного приложением № 1 к Регламенту рассмотрения дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках электрической (тепловой) энергии (мощности), утвержденного приказом Федеральной службы по тарифам от 8 апреля 2005 г. № 130-э.
Вместе с тем данный приказ был принят во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике", в пунктах 3, 4 которого предписывалось органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов принять решения об установлении (пересмотре) с 1 июля 2012 г. долгосрочных параметров регулирования деятельности территориальных сетевых организаций и тарифов на услуги по передаче электроэнергии по электрическим сетям на второе полугодие 2012 года.
Таким образом, вопреки доводам представителей ОАО "ТРК", переход к регулированию деятельности сетевой организации с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки не мог быть осуществлен с момента издания приказа Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 3 апреля 2012 г. № 9/126, поскольку это противоречит положениям пунктов 3, 4 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178.
Кроме того, из содержания пунктов 3, 4 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 и пункта 12 Основ ценообразования следует, что переход к регулированию тарифов сетевой организации с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, осуществляется не только посредством утверждения регулирующим органом долгосрочных параметров регулирования сетевой организации, но также посредством утверждения единых тарифов. При этом акты, принимаемые регулирующим органом, представляют собой единый пакет документов, направленные на установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии.
На это указывает и статья 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ "Об электроэнергетике", устанавливающая, что государственному регулированию в электроэнергетике подлежат именно цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках, а также определение долгосрочных параметров регулирования деятельности, закрепленное в пункте 2 Основ ценообразования, под которыми понимаются параметры расчета долгосрочных цен (тарифов), устанавливаемые на долгосрочный период.
Из дела следует, что с учетом новых долгосрочных параметров регулирования и необходимой валовой выручки, в том числе ОАО "ТРК", единые (котловые) тарифы на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям на территории Томской области были утверждены приказом Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 29 июня 2012 г. № 22/241, который впервые официально опубликован 6 июля 2012 г. в газете "Томские новости" № 26. Иных данных в материалы дела не представлено.
Таким образом, в соответствии со статьями 5 и 6 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12 мая 2000 г. "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области" названный нормативный акт вступил в силу 6 июля 2012 г. и не может применяться до даты его официального опубликования.
Помимо этого в приказе от 29 июня 2012 г. № 22/241 содержится примечание, согласно которому утвержденные правовым актом тарифы действуют при условии согласования Федеральной службой по тарифам превышения предельных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по Томской области, установленных приказом Федеральной службы по тарифам от 6 декабря 2011 г. № 328-э/4.
Решение Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии на территории Томской области на уровне выше предельных максимальных уровней тарифов было согласовано приказом Федеральной службой по тарифам от 3 июля 2012 г. № 171-э/2.
Включение в приказ от 29 июня 2012 г. № 22/241 условия о распространении действия тарифов на период с 1 июля 2012 г. противоречит пункту 31 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 № 1178, согласно которому решение об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней обратной силы не имеет.
Изложенное указывает на то, что органом тарифного регулирования ОАО "ТРК" фактически переведено на регулирование цен (тарифов) с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки уже после 1 июля 2012 года.
Таким образом, переход ОАО "ТРК" от регулирования деятельности с применением метода доходности инвестированного капитала к регулированию тарифов с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки было осуществлено в течение одного долгосрочного периода регулирования (2012 - 2017 годы), при этом в первом полугодии базового 2012 года регулирование деятельности сетевой организации осуществлялось с применением метода доходности инвестированного капитала, переход же к регулированию тарифов с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки был осуществлен после 1 июля 2012 года. Соответственно, при принятии оспариваемого приказа органу тарифного регулирования в соответствии с пунктом 12 Основ ценообразования, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 663, необходимо было не только согласовать долгосрочные параметры регулирования с Федеральной службой по тарифам, что и было сделано, но и соблюсти ограничения в отношении устанавливаемой величины базового уровня подконтрольных расходов.
Суд также принимает во внимание то, что в соответствии с пунктом 1 оспариваемого приказа от 8 ноября 2012 г. № 40/396 долгосрочные параметры регулирования деятельности ОАО "ТРК" были установлены, что и предусмотрено абзацем 16 пункта 12 Основ ценообразования (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела), а не пересмотрены путем внесения соответствующих изменений в приказ от 28 декабря 2011 г. № 74/726 (в редакции приказа от 3 апреля 2012 г. № 9/126). При этом приказом органа тарифного регулирования от 8 ноября 2012 г. № 40/397 внесены изменения в приказ от 28 декабря 2011 г. № 74/726 и ОАО "ТРК" исключено из перечня сетевых организаций, в отношении которых были установлены долгосрочные параметры регулирования. В целях же утверждения долгосрочных параметров регулирования ОАО "ТРК" с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки с учетом изменений, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 663, принят новый приказ от 8 ноября 2012 г. № 40/396. Соответственно, для расчета тарифов на услуги сетевой организации на период 2013 - 2017 годов используются исключительно параметры, утвержденные приказом от 8 ноября 2012 г. № 40/396.
Приведенный в возражениях представителями заинтересованных лиц довод о том, что оспариваемым приказом был лишь увеличен долгосрочный период регулирования деятельности ОАО "ТРК", является несостоятельным, поскольку помимо увеличения долгосрочного периода регулирования деятельности сетевой организации до пяти лет, изменилось и значение базового уровня подконтрольных расходов по сравнению с тем, который был утвержден приказом Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 3 апреля 2012 г. № 9/126, а также установлены такие долгосрочные параметры, как величина технологического расхода (потерь) электрической энергии, уровень надежности и качества реализуемых товаров (услуг), предусмотренные пунктом 38 Основ ценообразования и отсутствующие в приказе от 3 апреля 2012 г. № 9/126.
Ссылки представителей ОАО "ТРК" на то, что размер базового уровня подконтрольных расходов был рассчитан методом экономически обоснованных расходов в соответствии с Методическими указаниями по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам № 98-э от 17 февраля 2012 г., не могут быть признаны обоснованными, поскольку применение регулирующим органом при расчете базового уровня подконтрольных расходов названных Методических указаний не освобождает от обязанности соблюдения положений абзаца 14 пункта 12 Основ ценообразования (в редакции постановления Правительства Российской Федерации № 663 от 30 июня 2012 г.).
Согласование с Федеральной службой по тарифам соответствующих долгосрочных параметров регулирования деятельности ОАО "ТРК" само по себе также не свидетельствует об отсутствии необходимости соблюдения ограничений в отношении устанавливаемой величины базового уровня подконтрольных расходов, поскольку данных о том, что в процессе согласования подлежал исследованию вопрос о соответствии заявленного базового уровня подконтрольных расходов требованиям, изложенным в абзаце 14 пункта 12 Основ ценообразования (в редакции постановления Правительства Российской Федерации № 663 от 30 июня 2012 г.), не представлено.
Письмо от 20 февраля 2015 г. № ЕП-1868/12 за подписью заместителя руководителя Федеральной службой по тарифам, направленное в ответ на запрос ОАО "ТРК" от 18 февраля 2015 г. № 02/856, не может повлиять на результат рассмотрения дела и служить безусловным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований, поскольку данное письмо содержит субъективное толкование положений законодательства, подлежащих применению к возникшим правоотношениям, и не относятся к тем актам, которыми в силу статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации должен руководствоваться суд первой инстанции при разрешении настоящего дела.
При таком положении суд приходит к выводу о противоречии оспариваемой части нормативного правового акта положениям абзаца 16 пункта 12 Основ ценообразования (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела), то есть нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Прокурором в заявлении поставлен вопрос о признании оспоренной части нормативного правового акта недействующей со дня его принятия.
Абзац 3 пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" содержит разъяснение о том, что суд может признать нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, если его положения применялись и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций.
Между тем применение оспариваемого Приказа Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области, не устанавливающего права граждан и организаций, а регулирующего исключительно вопросы определения долгосрочных параметров регулирования деятельности сетевой организации, повлекло увеличение единых тарифы на услуги по передаче электрической энергии для потребителей.
В приведенном пункте постановления Пленума обращено внимание на то, что оспариваемый нормативный правовой акт (его часть), признанный противоречащим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судом признается не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Исключение составляют нормативные правовые акты, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации (законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации) могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства. Такой акт (его часть) признается судом не действующим с момента вступления решения в законную силу.
Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят по вопросам, относящимся к ведению субъекта Российской Федерации, на его основании не реализовались права граждан и организаций, суд считает необходимым признать оспариваемые положения Приказа Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области недействующими с момента его принятия.
Учитывая, что Департамент тарифного регулирования Томской области в силу подпункта 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины, вопрос о взыскании государственной пошлины, от уплаты которой при обращении в суд по правилам подпункта 9 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации прокурор был освобожден, судом не рассматривается.
Руководствуясь статьями 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление прокурора Томской области удовлетворить.
Признать недействующим со дня принятия приложение 1 к приказу Департамента тарифного регулирования и государственного заказа Томской области от 8 ноября 2012 года № 40/396 "О долгосрочных параметрах регулирования деятельности открытого акционерного общества "Томская распределительная компания" с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки" в части установленной величины базового уровня подконтрольных расходов.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.


------------------------------------------------------------------