СОВЕТСКИЙ РАЙОННЫЙ СУД ГОРОДА ТОМСКА

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 18 августа 2015 г. по делу № 2-2310/2015~М-2300/2015

(извлечение)

Постановлением администрации г. Томска от ДД.ММ.ГГГГ № утвержден Административный регламент администрации Города Томска по осуществлению муниципального земельного контроля.
Прокурор Города Томска обратился в Советский районный суд г. Томск с заявлением (л.д. 120-125) об оспаривании отдельных положений Административного регламента администрации Города Томска по осуществлению муниципального земельного контроля, утвержденного постановлением администрации г. Томска от ДД.ММ.ГГГГ № № (Административный регламент).
В обоснование заявления прокурор указал следующее:
Вышеуказанный нормативный правовой акт принят администрацией Города Томска в пределах предоставленных полномочий, официально опубликован в "Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск" от 24.02.2012 № 11.2.
Вместе с тем, отдельные положения данного нормативного правового акта противоречат федеральному законодательству, в связи с чем, подлежат признанию недействительными.
Так, пункты 2.1.1 и 3.9 Административного регламента противоречат пунктам 1 - 4 статьи 16 Федерального закона № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон № 294-ФЗ), Приказу Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 № 141 "О реализации положений ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Противоречат положениям Федерального закона № 294-ФЗ (ч.ч 1, 2, 3 ст. 13, ч. 6 ст. 15, п. 3 ч. 2 ст. 20) пункты 2.1.2 и 3.2 Административного регламента, устанавливающие требования к срокам проведения муниципального земельного контроля по следующим основаниям.
Не соответствует требованиям действующего законодательства Административный регламент и в части установления оснований проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (пункт 2.3 Административного регламента), перечень которых, определенный статьей 10 Федерального закона № 294-ФЗ, является общим для всех органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, вне зависимости от предмета контроля (надзора).
Согласно части 3 статьи 8 Федерального закона № 59-ФЗ письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.
Вместе с тем, в нарушение указанных требований Федерального закона № 59-ФЗ абзацем 2 пункта 2.10 Административного регламента определено, что пересылка непрофильных обращений по принадлежности в другие организации или архивы, а также информирование об этом заявителя должны осуществляться в 10-дневный срок с момента обращения.
Абзацем 2 пункта 3.8 Административного регламента установлено, что при проведении проверки должностные лица департамента не вправе требовать представления документов, информации у субъектов проверки, что противоречит ст. 15 Федерального закона № 294-ФЗ, устанавливающей исчерпывающий перечень ограничений для должностных лиц органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля при проведении проверок, указанное основание в числе таких ограничений не установлено.
Таким образом, как указано в заявлении прокурора, данные положения постановления администрации Города Томска от 17.02.2012 № 143 "Об утверждении административного регламента администрации Города Томска по осуществлению муниципального земельного контроля" в настоящее время противоречат действующему законодательству.
На основании изложенного, прокурор просит суд признать противоречащими действующему законодательству и недействующими с момента вынесения судебного решения следующие положения постановления администрации Города Томска от 17.02.2012 № 143 "Об утверждении административного регламента администрации Города Томска по осуществлению муниципального земельного контроля": пункты 2.1.1, 2.3 Административного регламента в части осуществления муниципального земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; пункт 2.1.2 Административного регламента в части сроков осуществления муниципального земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; абзац 2 пункта 2.10 Административного регламента в части срока пересылки непрофильных обращений по принадлежности в другие организации и архивы, а также информирования об этом заявителя; пункт 3.2 Административного регламента в части установления сроков проведения проверки, в том числе внеплановой, в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; абзац 2 пункта 3.8 Административного регламента в части установления ограничения для должностных лиц органа муниципального контроля при проведении проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; пункт 3.9 Административного регламента в части определения порядка оформления результатов проверки (утверждения акта обследования земельного участка, являющегося приложением № 2 к административному регламенту) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
В судебном заседании представитель заявителя требования поддержала по доводам, изложенным в заявлении, дополнительно пояснила, что ДД.ММ.ГГГГ прокурором Города Томска принесен протест на оспариваемый нормативный акт в связи с изменением действующего законодательства. В соответствии с ответом администрации протест признан подлежащим удовлетворением, однако, необходимые изменения в Административный регламент внесены не были, несмотря на длительную переписку между органами прокуратуры и администрации. ДД.ММ.ГГГГ прокуратурой Города Томска принесен повторный протест, который до настоящего времени не рассмотрен.
Прокурором Томской области ДД.ММ.ГГГГ в Думу Томской области внесен проект Закона Томской области "О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области".
Представитель заинтересованного лица администрации Города Томска требования представителя не признала, поддержала письменные пояснения, согласно которым в... года администрацией г. Томска рассмотрен и признан обоснованным протест прокурора г. Томска от ДД.ММ.ГГГГ принесенный на оспариваемый правовой акт, однако, в связи с принятием ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты" № 234-ФЗ от 21.07.2014 подготовка документа о внесении изменений была затруднена. Оспариваемое постановление принято в рамках компетенции, прошло процедуру официального опубликования. Несмотря на наличие противоречия действующему законодательству, имеющему более высокую юридическую силу, отдельные положения подлежат применению при проведении соответствующих проверок. В случае признания акта противоречащим действующему законодательству, органы местного самоуправления будут лишены возможности исполнять возложенные на них обязанности по осуществлению муниципального земельного контроля.
Дополнительно пояснила, что в настоящее время проходит процедуру принятия проект Закона Томской области "О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области". После принятия указанного закона Думой Томской области, администрацией Города Томска планируется приведение в соответствие оспариваемого нормативного акта. До принятия закона отсутствует целесообразность во внесении промежуточных изменений.
Выслушав пояснения прокурора, представителя администрации Города Томска, изучив материалы дела, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Согласно п. 9 Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В соответствии с частью 1 статьи 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган и должностное лицо, принявшее оспариваемый акт.
Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ).
В соответствии с п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснить порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы, форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принять нормативные правовые акты, предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Согласно п. 24 Постановлению Пленума в случае, если суд установит, что порядок принятия оспариваемого акта соблюден, он должен проверить соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом в соответствии с п. 6 совместного Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС от 01.07.1996 № 6/8 суд может признать оспариваемый нормативный акт недействительным при наличии двух условий, если он не соответствует закону и одновременно с этим нарушает гражданские права и охраняемые интересы заявителя.
Согласно части 2 статьи 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии с пунктом 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, положением статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы или иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение 3-х месяцев.
Согласно пунктам "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с оспариваемыми пунктами Административного регламента:
2.1.1. Конечным результатом осуществления контроля является акт обследования земельного участка (приложение № 2 к административному регламенту).
2.1.2. Срок осуществления контроля составляет не более 10 рабочих дней и складывается из следующих сроков:
1) проведение проверки - 8 рабочих дней;
2) оформление результатов проверки - 2 рабочих дня.
В случаях, указанных в части 2 пункта 3.2 настоящего административного регламента, срок осуществления контроля не должен превышать 30 календарных дней.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения длительных обследований земельных участков, на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих выездную проверку, срок проведения выездной проверки может быть продлен приказом начальника департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска, но не более чем на 10 рабочих дней.
2.3. Основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в администрацию Города Томска обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, содержащих сведения о фактах, свидетельствующих о нарушении земельного законодательства, либо сведения, влекущие за собой необходимость установления условий и иных обстоятельств использования земельных участков.
Абзац 2 пункта 2.10. Пересылка непрофильных обращений по принадлежности в другие организации или архивы, а также информирование об этом заявителя должны осуществляться в 10-дневный срок с момента обращения.
3.2. Должностные лица проводят проверку на основании приказа о проведении проверки в течение 8 рабочих дней со дня принятия приказа.
Срок проведения внеплановых проверок по сведениям, влекущим за собой необходимость установления условий и иных обстоятельств использования земельных участков, устанавливается приказом о проведении соответствующих проверок, но не более 26 календарных дней.
Абзац 2 пункта 3.8. При проведении проверки должностные лица департамента не вправе: требовать представления документов, информации от субъектов проверки;
3.9. В течение 2 рабочих дней с момента завершения проверки должностным лицом отдела земельного контроля, проводящим проверку, составляется акт обследования земельного участка по форме, установленной приложением № 2 к настоящему административному регламенту. К акту обследования могут прилагаться видеоматериалы, фотоматериалы, схемы земельного участка и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.
В силу п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", ч. 3 ст. 72 Земельного кодекса РФ, п. 1.26 ст. 8 Устава Города Томска осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа отнесено к вопросам местного значения (органов местного самоуправления городского округа).
В соответствии с Уставом Города Томска (принят решением Думы города Томска от 04.05.2010 № 1475) администрация Города Томска осуществляет следующие полномочия:
- от имени муниципального образования "Город Томск" своими действиями приобретает и осуществляет имущественные и личные неимущественные права и обязанности в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, в том числе осуществляет полномочия собственника имущества муниципального образования "Город Томск", выступает в суде от имени муниципального образования "Город Томск" (подпункт 1.1 пункта I статьи 40);
- в порядке, установленном Думой, управляет и распоряжается муниципальной собственностью, осуществляет контроль за владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности (подпункт 1.41 пункта I статьи 40);
- осуществляет муниципальный земельный контроль за использованием земель городского округа (подпункт 1.32 пункта 1 статьи 40);
- осуществляет иные полномочия в области земельных отношений, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления действующим законодательством (подпункт 1.35 пункта 1 статьи 40).
Согласно подпункту 4 статьи 34 Устава Города Томска мэр Города Томска возглавляет администрацию Города Томска.
В силу ч. 1 ст. 72 Земельного кодекса РФ под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
В соответствии со ст. 2 Закона Томской области от 09.07.2015 № 100-ОЗ "О земельных отношениях в Томской области" Законодательная Дума Томской области устанавливает порядок осуществления муниципального земельного контроля.
В пункте 5 статьи 5 Закона Томской области от 09.07.2015 № 100-ОЗ "О земельных отношениях в Томской области" установлено, что органы местного самоуправления, в том числе, осуществляют иные полномочия, предусмотренные Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами Томской области.
Согласно пункту 4 статьи 2 Земельного кодекса РФ на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи (ч. 2 ст. 72 ЗК РФ в редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 234-ФЗ).
В целях выполнения полномочий органов местного самоуправлению по осуществлению муниципального земельного контроля принято оспариваемый Административный регламент.
В соответствии с действующим на момент принятия постановления администрации г. Томска от 17.02.2012 № 143 "Об утверждении административного регламента администрации Города Томска по осуществлению муниципального земельного контроля" Уставом города Томска (принят решением Думы города Томска от 04.05.2010 № 1475 в редакции № 5 от 11.10.2011), ст. 72 Земельного кодекса РФ в редакции Федерального закона от 30.06.2006 № 92-ФЗ администрация Города Томска обладала идентичными полномочиями.
Согласно распоряжению мэра Города Томска Н. № от ДД.ММ.ГГГГ на время командировки с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ исполнение обязанностей мэра Города Томска возложено на П.Е.
Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемый Административный регламент принят компетентным органом местного самоуправления муниципального образования "Город Томск" - администрацией Города Томска в пределах предоставленной компетенции, подписан уполномоченным должностным лицом - исполняющим обязанности Мэра Города Томска.
Оспариваемый Административный регламент в установленном порядке опубликован для всеобщего сведения в официальном средстве массовой информации, специально созданным для опубликования муниципальных правовых актов, - Сборнике официальных материалов муниципального образования "Город Томск" (выпуск № 11.2 в 2012 г.), что указывалось, в том числе, заявителем. Таким образом, процедурных нарушений при принятии указанного акта допущено не было.
Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации).
Как уже указывалось выше, под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность (ст. 72 Земельного кодекса РФ).
В свою очередь в пункте 1 части 1 статьи 6 Земельного кодекса РФ установлено, что объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков.
Характеристика земли как основы жизни и деятельности людей, проживающих на соответствующей территории, предопределяет требование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы. Это требование адресовано ко всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей, устанавливать порядок осуществления контроля за соблюдением требований закона в отношении объектов земельных отношений.
В целях надлежащей реализации полномочий органа местного самоуправления (администрации Города Томска) по осуществлению муниципального земельного контроля, направленного на защиту земли как основы жизни и деятельности российского народа, принято оспариваемое Положение.
Прокурор полагает, что отдельные положения Административного регламента в настоящее время противоречат федеральному законодательству.
Из содержания норм Административного регламента следует, что указанный муниципальный акт применяется при проведении проверок (плановых и внеплановых) в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц (п. 1.2).
В соответствии с пунктом 1 части 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ) настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Согласно пункту 31 части 4 ст. 1 Федерального закона № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора): государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль;
Как отмечалось ранее, муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления с учетом положений настоящей статьи (ч. 2 ст. 72 ЗК РФ в редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 234-ФЗ).
На основании системного анализа ст. 1 Федерального закона № 294 и ст. 72 ЗК РФ суд приходит к выводу, что нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры в силу прямого указания федерального закона.
Однако суд отмечает, что на момент рассмотрения заявления прокурора Государственной Думой Томской области Закон Томской области "О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Томской области" не принят, проходит процедуру принятия (л.д. 68).
В соответствии с требованиями закона, суд проверяет соответствие оспариваемых положений только на соответствие действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Суд считает необходимым подвергнуть анализу каждую оспариваемую норму в отдельности:
Итак, в соответствии с оспариваемым пунктом 2.1.1 Административного регламента конечным результатом осуществления контроля является акт обследования земельного участка (приложение № 2 к административному регламенту).
Пунктом 3.9 Административного регламента предусмотрено, что в течение двух рабочих дней с момента завершения проверки должностным лицом отдела земельного контроля, проводящим проверку, составляется акт обследования земельного участка по форме, установленной приложением № 2 к настоящему административному регламенту.
В свою очередь, статьей 16 Федерального закона № 294-ФЗ установлен порядок оформления результатов проверки, согласно пунктам 1, 2, 4 которой по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.
Типовая форма акта проверки установлена Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 30.04.2009 № 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Оформление в рамках муниципального контроля, осуществляемого в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, результатов проверки актом обследования земельного участка действующим законодательством не предусмотрено.
На основании изложенного, суд приходит к выводу об обоснованности требований прокурора, оспаривающего указанные положения муниципального нормативного акта.
Согласно пункту 2.1.2 Административного регламента срок осуществления контроля составляет не более 10 рабочих дней и складывается из следующих сроков:
1) проведение проверки - 8 рабочих дней;
2) оформление результатов проверки - 2 рабочих дня.
В случаях, указанных в части 2 пункта 3.2 настоящего административного регламента, срок осуществления контроля не должен превышать 30 календарных дней.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения длительных обследований земельных участков, на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих выездную проверку, срок проведения выездной проверки может быть продлен приказом начальника департамента архитектуры и градостроительства администрации Города Томска, но не более чем на 10 рабочих дней.
Пункт 3.2 Административного регламента устанавливает, что должностные лица проводят проверку на основании приказа о проведении проверки в течение 8 рабочих дней со дня принятия приказа.
Срок проведения внеплановых проверок по сведениям, влекущим за собой необходимость установления условий и иных обстоятельств использования земельных участков, устанавливается приказом о проведении соответствующих проверок, но не более 26 календарных дней.

Согласно п. 11 ч. 4 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.
Статьей 13 Федерального закона № 294-ФЗ императивно установлены сроки проведения проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Согласно частям 1, 2 статьи 13 Федерального закона № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцати рабочих дней, а в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятидесяти часов в год для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.
Возможность продления срока проведения внеплановой проверки Федеральным законом № 294-ФЗ не предусмотрена (пункт 3 статьи 13 Федерального закона № 294-ФЗ).
В силу пункта 6 статьи 15 Федерального закона № 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе превышать установленных сроков проведения проверки, а их превышение в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 20 Федерального закона № 294-ФЗ признается грубым нарушением требований Федерального закона № 294-ФЗ, влекущим возможность признания результатов проверки недействительными.
Суд соглашается с выводом прокурора о том, что установление в пунктах 2.1.2 и 3.2 Административного регламента сроков проведения плановых и внеплановых проверок, изначально не соответствующих требованиям, установленным актом более высокой юридической силы, нарушает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами проверки.
Административным регламентом в пункте 2.3 установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в администрацию Города Томска обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, содержащих сведения о фактах, свидетельствующих о нарушении земельного законодательства, либо сведения, влекущие за собой необходимость установления условий и иных обстоятельств использования земельных участков.
Основаниями для проведения должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, внеплановых проверок в соответствии с частью 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ, являются:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Указанный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.
Земельным кодексом РФ предусмотрены дополнительные основания проведения внеплановых проверок в силу прямого указания ст. 1 Федерального закона 294-ФЗ, однако только при осуществлении государственного земельного контроля (статья 71.1 ЗК РФ).
Оценивая доводы представителя заинтересованного лица о целесообразности использования оснований проверки именно в таком виде, суд отмечает, что вопросы целесообразности и эффективности применения норм правовых актов не относятся к компетенции суда.
На основании изложенного, суд приходит выводу о противоречии указанных норм действующему федеральному законодательству в настоящее время.
Абзац 2 пункта 2.10 Административного регламента определяет, что пересылка непрофильных обращений по принадлежности в другие организации или архивы, а также информирование об этом заявителя должны осуществляться в 10-дневный срок с момента обращения.
Согласно ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.
Одновременно, в силу части 3 статьи 8 Федерального закона № 59-ФЗ письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.
Установление иных сроков пересылки обращений, чем определено федеральным законодательством, является противоречием указанному законодательству.
Далее, администрация Города Томска в абзаце 2 пункта 3.8 Административного регламента установила, что при проведении проверки должностные лица департамента не вправе требовать представления документов, информации от субъектов проверки.
Вместе с тем, статьей 15 Федерального закона № 294-ФЗ, устанавливающей исчерпывающий перечень ограничений для должностных лиц органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля при проведении проверок, указанное основание в числе таких ограничений не установлено.
Суд соглашается с выводом прокурора, что следствием применением вышеизложенной нормы является необоснованное ограничение полномочий лица, проводящего проверку, что может негативно отразиться на эффективности проводимой в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя проверки.
Одновременно, оценивая первоначальные доводы прокурора, от поддержки которых последний в ходе рассмотрения дела отказался, об отсутствии независимой экспертизы проекта Административного регламента, определенной ч. 5 ст. 4 Закона Томской области № 141-ОЗ от 12.08.2013 "О порядке разработки и принятия административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля", суд приходит к следующему.
Согласно ч.ч. 5, 7, 10 ч. 5 ст. 4 Закона Томской области № 141-ОЗ проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе. Независимая экспертиза проводится физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента. Непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для принятия административного регламента.
Таким образом, независимой экспертизе подлежат именно проекты административных регламентов (с учетом того, что оспариваемый регламент утвержден 17.02.2012), при этом в инициативном порядке и непоступление заключения экспертизы не является препятствием для принятия административного регламента.
Суд приходит к выводу, что отсутствие независимой экспертизы проекта Административного регламента никоим образом не порочит данный нормативный акт.
Также, оценивая первоначальные доводы прокурора, от поддержки которых последний в ходе рассмотрения дела отказался, о том, что структура Административного регламента, перечень разделов является неполными, не соответствуют требованиям Закона Томской области № 141-ОЗ от 12.08.2013 "О порядке разработки и принятия административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля", суд приходит к следующим выводам.
Наименования структурных разделов нормативного акта не являются нормами права, подлежащими оспариванию в порядке, предусмотренной главой 24 ГПК РФ.
Помимо этого, в случае неполноты нормативного акта, с учетом того, что правовое регулирование является обязанностью, а не правом органа местного самоуправления, надлежащим способом защиты является оспаривание бездействия органа. Прокурор не лишен права выступить в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, прибегнув и к иным способам судебной защиты.
На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемые заявителем отдельные положения противоречат действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Одновременно с этим оспариваемые положения административного регламента нарушают гражданские права и охраняемые интересы неопределенного круга лиц, как субъектов муниципального земельного контроля, в отношении которых органами местного самоуправления осуществляется муниципальный земельный контроль и которые имеют право на его проведение в строгом соответствии с требованиями федерального закона, в условиях правовой определенности. Так и неопределенного круга лиц, использующих землю как основу своей жизнедеятельности и заинтересованных в осуществлении надлежащего контроля за ее использованием, в том числе обеспечивающем охрану земли как природного ресурса.
Как указал Пленум Верховного Суда РФ в п. 28 Постановления от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Принимая во внимание, что оспариваемый Административный регламент до вынесения решения суда применялся, и на основании него были реализованы права граждан и организаций, его положения вступили в противоречие с нормами федерального законодательства, принятыми впоследствии, суд считает, что оспариваемые пункты Административного регламента подлежат признанию недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.
Руководствуясь ст.ст. 194 - 199, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Города Томска удовлетворить.
Признать противоречащими действующему законодательству и недействующими с момента вынесения судебного решения следующие положения постановления администрации Города Томска от ДД.ММ.ГГГГ N№ "Об утверждении административного регламента администрации Города Томска по осуществлению муниципального земельного контроля":
- пункт 2.1.1 Административного регламента в части осуществления муниципального земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- пункт 2.1.2 Административного регламента в части сроков осуществления муниципального земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- пункт 2.3 Административного регламента в части, относящейся к осуществлению муниципального земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- абзац 2 пункта 2.10 Административного регламента в части срока пересылки непрофильных обращений по принадлежности в другие организации и архивы, а также информирования об этом заявителя;
- пункт 3.2 Административного регламента в части установления сроков проведения внеплановой проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- абзац 2 пункта 3.8 Административного регламента в части установления ограничения для должностных лиц органа муниципального контроля при проведении проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- пункт 3.9 Административного регламента в части определения порядка оформления результатов проверки (утверждения акта обследования земельного участка, являющегося приложением № 2 к административному регламенту) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Решение может быть обжаловано в Томский областной суд через Советский районный суд г. Томска в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.


------------------------------------------------------------------