ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 апреля 2015 г. по делу № 33-1217/2015

(извлечение)

Прокурор Томского района Томской обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, недействующим с момента принятия решения Думы Томского района от 24.04.2014 № 336 и Положения "О временном порядке проведения рубок на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования "Томский район", для нужд отопления граждан".
В обоснование требований указал, что оспариваемый Порядок регулирует отношения, связанные с вырубкой лесных насаждений и древесно-кустарниковой растительности на указанных в нем землях для предоставления древесины гражданам для собственных нужд - нужд отопления. Органы местного самоуправления не наделены полномочиями по нормативному регулированию порядка заготовки древесины гражданами для собственных нужд, в том числе для нужд отопления, что подтверждается положениями федерального и регионального законодательства. Ссылаясь на нормы Земельного кодекса Российской Федерации, указывает, что правовой режим использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, закрепленный законодательством Российской Федерации, не предусматривает возможность их использования в целях осуществления рубки лесных насаждений или древесно-кустарниковой растительности для заготовки гражданами древесины для целей отопления. Федеральным законодательством не установлен порядок проведения рубок древесно-кустарниковой растительности на земельных участках сельскохозяйственного назначения, в том числе находящихся в муниципальной собственности. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не наделены полномочиями по самостоятельному определению такого порядка. Ссылки в оспариваемых нормативных правовых актах на п. 1.5 ст. 24 Устава муниципального образования "Томский район", п. 10, 14 Положения "О порядке управления муниципальным имуществом муниципального образования "Томский район", утвержденного решением Думы Томского района от 26.09.2007 № 168, не свидетельствуют о наличии у Думы Томского района полномочий по определению порядка использования лесных насаждений, древесно-кустарниковой растительности (в том числе путем их вырубки в целях заготовки гражданами древесины для нужд отопления), произрастающих на муниципальных землях сельскохозяйственного назначения.
Ссылаясь на нормы Земельного кодекса Российской Федерации, приходит к выводу, что муниципальное образование "Томский район" не обладает полномочиями собственника в отношении лесных насаждений, а равно и многолетней древесно-кустарниковой растительности, расположенных на муниципальных землях сельскохозяйственного назначения. Следовательно, Дума Томского района не вправе определять порядок использования и распоряжения такими насаждениями. Распространение оспариваемым нормативным актом действия Постановления Правительства Российской Федерации от 22.05.2007 № 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности" (п. 1.2) является незаконным, так как вырубка древесно-кустарниковой растительности и лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения действующим законодательством не предусмотрена. Наделение муниципального казенного предприятия Томского района "/__/" п. 1.3, 2.1 Порядка полномочиями по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений (древесно-кустарниковой растительности) на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, и по установлению годовых объемов заготовки гражданами древесины для нужд отопления в кубических местах на соответствующий год по сельским поселениями с указанием планируемых под вырубку древесины мест (делянок) противоречит ч. 4 ст. 77, ст. 81 - 84 Лесного кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 3, ст. 8, 9 Закона Томской области от 09.08.2007 № 165-ОЗ. Полномочиями по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправления или созданные ими учреждения, осуществляющие полномочия в области лесных отношений, порядок формирования годовых объемов заготовки гражданами древесины для собственных нужд определен Законом № 165-ОЗ и никакие казенные предприятия не вправе участвовать в процедуре формирования годовых объемов заготовки древесины, в том числе по формированию перечня участков лесных насаждений, предназначенных для заготовки гражданами древесины для собственных нужд.
Также считает незаконным наделение МКП "/__/", не являющееся ни органом местного самоуправления, ни учреждением, осуществляющим полномочия в области лесных отношений, полномочиями по проверке соблюдения гражданами порядка заготовки древесины. Кроме того, в п. 3 резолютивной части решения Думы Томского района от 24.04.2013 № 336 установлено, что Положение вступает в силу с момента его официального опубликования и действует до вынесения решения суда в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования "Томский район", что не отвечает критерию правовой определенности. В нечетком определении срока действия нормативного правового акта усматривает наличие коррупциогенного фактора.
Помощник прокурора Томского района Томской области Пустовая О.Н. в судебном заседании требования поддержала по изложенным в заявлении основаниям. Дополнительно пояснила, что на основании оспариваемого нормативного акта реализовывались права граждан, в связи, с чем недействующим нормативный акт нужно признать с момента вступления решения в законную силу.
Председатель Думы Томского района Габдулганиев Р.Р. возражал против удовлетворения заявленных требований.

Обжалуемым решением суд на основании п. "к" ст. 76, ст. 132 Конституции Российской Федерации, п. 17, 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", ст. 2, 3, 5 - 8, 16, 25, 30, 75, 77, 84 Лесного кодекса Российской Федерации, ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 3, 8 Закона Томской области "Об установлении порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд" № 165-ОЗ, ст. 194 - 199, 251, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации заявление прокурора Томской области удовлетворил, признал недействующими со дня вступления решения в законную силу Решение Думы Томской области от 24.04.2014 № 336 "Об утверждении положения "О временном порядке проведения рубок на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования "Томский район", для нужд отопления граждан" и утвержденный им "Временный порядок проведения рубок на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования "Томский район" нужд отопления граждан".
В апелляционной жалобе представитель Думы Томского района Ведрова Т.А. просит данное решение отменить, в удовлетворении заявленных требований прокурора Томского района - отказать в полном объеме. Ссылаясь на положения п. 1.3 ст. 6 Устава муниципального образования "Томский район", ст. 51 Закона № 131-ФЗ, п. 10, 14 Положения "О порядке управления муниципальным имуществом муниципального образования "Томский район", утвержденного решением Думы Томского района от 26.09.2007 № 168, указывает, что в собственности муниципального образования "Томский район" имеются земельные участки, на которых произрастают лесные насаждения. В силу п. 2 ст. 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Приводя анализ гражданского законодательства и положений Федерального закона "Об общих принципах местного указывает, что иные нормы права, в частности Лесной кодекс или Закон Томской области "Об установлении порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд" должны в данном случае применяться по аналогии права. А поскольку данные законодательные документы не содержат запрета на вырубку древесно-кустарниковой растительности на землях сельскохозяйственного назначения, то выводы суда являются необоснованными. В обоснование своей позиции представитель Думы Томского района ссылается на письмо Минэкономразвития Российской Федерации от 10.09.2013 № Д23и-2675.
В возражениях относительно апелляционной жалобы помощник прокурора Томского района Ефимов Д.С. просит оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения.
В соответствии со ст. 327 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя Думы Томского района, извещенной о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы и возражений на них по правилам ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела Думой Томского района Томской области 24.04.2014 было принято решение № 336 "Об утверждении Положения "О временном порядке проведения рубок на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования "Томский район", для нужд отопления граждан", которым был утвержден "Временный порядок проведения рубок на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования "Томский район", для нужд отопления граждан" (далее по тексту решения Временный порядок, Порядок) и установлено, что данное Положение вступает в силу с момента его официального опубликования и действует до вынесения решения суда в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования "Томский район".
Решение и утвержденный им Временный порядок опубликованы в газете "Томское предместье" за 14.05.2014 № 37-38.
Согласно преамбуле решения от 24.04.2014 № 336 данный акт принят в целях определения порядка управления и распоряжения имуществом - древесно-кустарниковой растительностью, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, находящейся в муниципальной собственности, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Лесным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 01.08.2011 № 337 "Об утверждении правил заготовки древесины", Законом Томской области от 09.08.2007 № 165-ОЗ "Об установлении порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд", п. 1.5 статьи 24 Устава муниципального образования "Томский район", п. 10, 14 Положения "О порядке управления муниципальным имуществом муниципального образования "Томский район", утвержденного решением Думы Томского района от 26.09.2007 № 168.
Пунктом 1.1. Порядка установлено, что данный акт определяет правовые, организационные основы порядка управления и распоряжения имуществом - лесными насаждениями (древесно-кустарниковой растительностью), расположенными на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности Томского района, регулирует отношения по оформлению разрешительных документов на проведение вырубки древесно-кустарниковой растительности, определяет порядок и правила вырубки для предоставления древесины гражданам для нужд отопления.
Согласно ч. 1 ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее ГПК РФ) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением, о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Из разъяснений содержащихся в п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", следует, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
- полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
- форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
- предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Согласно п 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, Дума Томского района вышла за пределы предоставленных ей полномочий.
Судебная коллегия находит указанный вывод обоснованным исходя из следующего.
В соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 2 Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.
Статьей 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного
значения; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В силу ст. 84 Лесного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:
1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;
2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;
3) установление ставок платы за единицу объема древесины;
4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов;
5) осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков;
6) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах.
Согласно ст. 3 Лесного кодекса Российской Федерации лесное законодательство регулирует лесные отношения. Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
В соответствии со ст. 6 Лесного кодекса Российской Федерации леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются. Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.
Из ч. 2 ст. 77 ЗК РФ следует, что лесные насаждения могут находиться на землях сельскохозяйственного назначения.
Частью 1 ст. 16 Лесного кодекса Российской Федерации установлено понятие рубок лесных насаждений (деревьев, кустарников, лиан в лесах), под которым понимаются процессы их спиливания, срубания, срезания.
В силу п. 1 ч. 1 ст. 25 Лесного кодекса Российской Федерации заготовка древесины является одним из видов использования лесов.
Статьей 30 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что граждане вправе заготавливать древесину для целей отопления, что квалифицируется как заготовка гражданами древесины для собственных нужд. Заготовка гражданами древесины для собственных нужд осуществляется на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд, осуществляемой на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, - федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся особо охраняемые природные территории.
В соответствии с ч. 5 ст. 77 Лесного кодекса Российской Федерации порядок подготовки и заключения договора купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и форма примерного договора купли-продажи лесных насаждений утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В целях регулирования отношений, возникающих связи с предоставлением гражданам права заготовка древесины для возведения строений, отопления и иных собственных нужд, не связанных с предпринимательской деятельность 09.08.2007 принят Закон Томской области "Об установлении порядка и нормативов заготовки гражданами древесины для собственных нужд" № 165-ОЗ.
Частью 2 ст. 3 данного Закона органы местного самоуправления наделены полномочиями по заключению договоров купли-продажи лесных насаждений, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и на создание учреждений, осуществляющих полномочия в области лесных отношений, с наделением их компетенцией по заключению таких договоров. Также ч. 1 ст. 8 Закона органы местного самоуправления муниципальных районов наделены полномочиями по установлению годовых объемов заготовки гражданами древесины для собственных нужд по сельским поселениям.
Таким образом, из анализа действующего законодательства следует, что органы местного самоуправления муниципальных районов не наделены полномочиями по установлению порядка проведения рубок для нужд отопления граждан на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности.
Вместе с тем, как следует из пунктов 1.1., 1.2. Временного порядка проведения рубок на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования "Томский район", данный нормативный акт регулирует порядок проведения вырубок лесных насаждений (древесно-кустарниковой растительности), расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности Томского района, которые производятся с соблюдением лесного законодательства после заключения договора купли-продажи лесных насаждений.

Согласно п. 2.8, 29 Временного порядка в договоре купли-продажи лесных насаждений указываются местоположение лесных насаждений (лесной квартал и (или) лесотаксационный выдел) и объем подлежащей заготовке древесины. В течение 30 дней после выбора лесного участка для заготовки древесины и полной оплаты ее стоимости с гражданином (или его представителем) заключается договор купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины для собственных нужд.
В силу п. 2.11 указанного Временного порядка заготовка древесины включает в себя работы по рубке лесных насаждений (деревьев, кустарников), трелевке, частичной переработке и вывозу древесины из леса, очистке территории мест рубок и сдаче ее в соответствии с требованиями лесного законодательства.
Исходя из системного анализа приведенных выше положений оспариваемого нормативно-правового акта, судебная коллегия приходит к выводу о том, что положения утвержденного Думой Томского района Положения "О временном порядке проведения рубок на землях сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования "Томский район", для нужд отопления граждан" регулируют заготовку именно лесных насаждений для нужд отопления в лесах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, что следует из содержания Положения.
При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что Дума Томского района при принятии оспариваемого нормативного правового акта вышла за пределы своих полномочий.
Доводы апелляционной жалобы о том, что указанный временный порядок принят в рамках реализации правомочий собственника земель сельскохозяйственного назначения на древесно-кустарниковые насаждения, выводов суда не опровергают, поскольку основаны на ошибочном толковании действующего законодательства.
Действующее законодательство не содержит самостоятельного понятия "древесно-кустарниковая растительность", доказательств обратного не представлено.
В соответствии со ст. 261 ГК РФ, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.
Частью 8 статьи 33 Федерального закона № 201-ФЗ от 04.12.2006 "О введении в действие Лесного кодекса РФ" признан утратившим силу подпункт 2 пункта 2 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривавший право собственности собственника земельного участка на расположенные на этом участке многолетние насаждения, а п. "б" ч. 4 ст. 16 указанного Федерального закона из ч. 2 ст. 261 ГК РФ, определяющей права собственности собственника земельного участка на расположенные на его поверхности объекты, исключено слово "лес".
Ссылка представителя Думы Томского района на позицию Минэкономразвития Российской Федерации, изложенную в письме от 10.09.2013 Д23и-2675, судебной коллегией не может быть принята во внимание, поскольку указанное письмо, либо данные о его регистрации в Министерстве Юстиции РФ суду не представлены.
На момент принятия "Временного порядка" собственник земель сельскохозяйственного назначения в силу положений ст. 261 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 40 Земельного кодекса Российской Федерации имел право собственности лишь на посевы, посадки сельскохозяйственных культур, то есть на насаждения, которые произведены самим собственником, правом собственности же на многолетние насаждения находящиеся на данных земельных участках, в том числе леса, собственник земельных участков не имел.
Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, оснований для ее удовлетворения и отмены судебного постановления судебная коллегия не усматривает.
Руководствуясь п. 1 ст. 328, ст. 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Томского районного суда Томской области от 24 октября 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Думы Томского района Ведровой Т.А. - без удовлетворения.


------------------------------------------------------------------